文章为中国企业改革发展优秀成果2019(第三届)
成果创造人:齐 平、朱润酥、杜高红、韩嘉伟、王泽民、陈 冲、高源伯、黄靖雅(吉林大学)
三、国内外信用监管制度经验借鉴
针对新时代中国信用监管制度出现的新问题,在借鉴国外信用监管制度建设经验以及总结国内各部门各地方信用监管制度实践探索的基础上,对信用监管制度的核心机制进行创新并提出新的实现路径;更好地发挥政府、企业、媒体、个人以及各行业组织协会在社会信用体现建设中的作用以综合运用经济、行政、法律、教育等方法推动信用监管制度创新,从而调动凝聚社会力量切实提高全社会的诚信意识和信用水平是健全我国信用监管体系的必然要求。
国外社会信用体系建设经验总结
现代市场经济的主要特征之一就是信用经济,经济较发达的国家都在社会信用关系以及信用监管制度建设等方面做了很大的努力,并且随着时代的发展进行了相应的改革创新。其中的佼佼者诸如美国、日本、德国等均建立了相对较为完善的社会信用体系,给后来者提供了诸多参考经验乃至模式选择。而同为发展中国家巴西、印度等金砖国家在此方面进行的探索则对于我国更加具有借鉴意义。在考察这些国家的社会信用体系建设过程中汲取经验、吸收教训,可以使我国信用监管制度创新明确目标、少走弯路,是建设与完善中国特色社会信用监管体系的重要途径。
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图7
1.建立健全信用法律体系
我国的社会信用体系建设正处于初级阶段,而信用法律也相应地处于初级阶段,基本法律、指导性文件和监管细则都还很不完善。通过健全信用法律体系强化信用监管并依次为社会信用体系建设保驾护航是势在必行的,特别是权益保护和信息披露等方面的法律建设。
2.促进社会征信体系的构建与完善
在现实生活中不可能存在所谓的信息完全对称,而信息获得的高成本往往会导致由于不对称引起的失信行为,这时就需要构建一个第三方的信用平台——征信体系。无论是欧美还是日本南非,都建立了完善的征信体系,这是信用管理系统运行的前提,是一个良好经济信用环境的基础保障。建立全国范围内的信用信息数据库,促进区域和行业间信息交流共享,提高信息开放度是我国信用监管的必行之势。
3.充分发挥政府在信用监管过程中的作用
从各国的经验来看,离开了政府的参与,信用体系建设是很难顺利推行的,在我国更是如此。作为“强政府”的典型代表,我国政府应当在社会信用体系建设中发挥主导作用,除了通过建设“信用政府”等举措发挥表率与带动作用之外,政府还需要进一步完善信用法律体系,促进相关司法公正,而商务信用与社会信用的建设也离不开政府的主导与支撑。
4.加强对信用行业的监管
我国信用行业起步相对较晚,特别是私营征信机构发展水平较低,需要强有力的行业监管来保证其健康发展。而我国的社会经济发展水平、国民素质以及政治法律环境等因素共同决定了我们的信用监管体系建设应当以行政监管为主、行业性监管为辅,并结合社会性监管等方式全方位保证信用行业的公正性和透明性。
5.加快信用中介机构的建立与发展
虽然我国信用需求日益增长,信用服务业逐步发展,但是我国信用中介机构发展很不平衡,与其他典型国家相比仍存在较大差距。因此,在社会信用监管体系建设过程中,我国应当加强政府的支持与引导、吸收社会投资,同时促进其市场化运作。
6.发展信用教育,强化信用意识
最好的监管方式应当是预防,作为社会诚信的重要组成部分,诚信教育与诚信管理一向是相互促进、相辅相成的关系。从以上国家的经验可以看出,在社会信用体现建设过程中应当对公民的诚信教育应当从小做起,并将诚信教育贯穿整个社会生活中。与此同时,在诚信教育过程中应当注重方式的趣味性与多样性,避免教育手段单一化,逐步建立完善的诚信教育系统格局。此外,还应当加强对诚信管理人才的培育,以增强信用监管机制的稳健性与可持续性。
国内信用监管制度建设经验总结
随着我国进入社会主义新时代,诸多原本被经济快速增长所掩盖的社会信用问题逐渐暴露出来,并日益影响着我们对美好生活需要的追求与向往。为了促进社会信用缺失问题的解决,推动企业诚信文化、城市诚信文化、社区诚信文化和校园诚信文化的发展,我国各政府部门以及各地区根据其具体情况做出了针对性的制度建设,为我国整体社会信用监管制度探索了道路、指明了方向、提供了宝贵的经验。
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图8
1.地区经济特点与发展目标决定信用建设模式
从我国省市的信用建设可以发现,其方式在大体方向与规划上基本一致,但是具体实现方式、政府参与程度等存在很大不同。通常而言,信用制度建设与经济发展程度密切相关,经济较为落后的地区相对更需要政府的参与。我国各地区经济发展情况大不相同,信用建设的步伐自然也不一致,手段也各不相同,因而我国信用建设应当因地制宜,不能照搬照抄。
2.政务、商务、社会、司法等多领域协同推进
在我国社会信用体系中,政务诚信是关键、商务诚信是重点、社会诚信是基础、司法诚信是重要内容。对于完善的信用体系,这四方面缺一不可,我国信用监管制度创新必须兼顾各方,促使各领域信用协同发展,进而增强整体信用体系的稳定性与可持续性。
3.与时俱进,促使信用监管与时代结合
信用监管应当与时代潮流结合、与科学技术结合,各地区的信用建设都十分注重运用新的科学技术、建设创新示范区等,以此使得信用服务紧随经济发展步伐。只有高技术水平的社会信用监管才能适应时代的潮流、更好地为社会经济发展服务。因此通过科学技术的发展不断促进社会信用监管制度的完善,是我国新时代社会信用体系建设的必然选择。
4.弘扬传统文化,普及诚信教育
两千多年前我国便崇尚诚信,虽说时代赋予了其新的内核,但作为普世价值观,诚信文化如今仍是引导社会成员诚信自律的重要途径。普及诚信教育、加强诚信文化建设、加快信用专业人才培养等举措是我国信用建设的必要手段。
5.政府是信用体系建设中不可或缺的力量
作为人民民主专政的社会主义国家,政府在我国社会经济生活中发挥最主要的作用。信用体系与信用监管制度建设之类涉及社会各个领域的事项,离不开政府的参与,由于某些信用信息的非公开性以及信用建设一定程度上的非营利性,我国大部分地区的信用建设均需要政府发挥主导作用。
6.加强信用信息基础设施建设
社会信用体系建设的基本要求之一就是成员信息信用记录的健全,信息归集制度与信息共享制度的健全是完善社会信用体系的必要条件,而全国信用体系的健全必须以行业信用信息系统和地区信用信息系统完善为前提。
7.尚须优化环境、加强协调
虽说北京等地区信用建设取得了显著成效,但与发达国家相比,我们的信用体系仍存在诸多问题:
首先,最突出的问题便是信用法律的缺失,尤其是缺乏征信数据公开方面的法律保障。确保信用市场逐步有序开放,当务之急就是加快立法、完善全国性的信用法律与地方法规,使得信用体系建设有法可依。
其次,我国的个人信用制度建设与企业信用制度建设较为割裂,更像两个完全独立的系统且企业信用制度与个人信用制度建设之间缺乏协调性。我国各地根据当地情况选择了不同的行为主体入手进行信用建设:如以上海为代表的地区选择个人信用作为先导,而甘肃等地则更注重企业信用建设。但是企业与个人是不好分开的,个人是企业的基本元素,企业的信用离不开企业每个人的信用,尤其是企业拥有者、高层管理者的信用。因而国外普遍更加重视个人信用的建设,企业信用一般都会落实到企业的每一个成员。
此外,发达国家的信用体系更多是以市场为主导的,包括德国等最初由政府主导的国家也在向由市场主导转化。我国的国情决定了政府主导是必然选择,但是随着市场经济的发展,必须紧随世界规范,使得市场在信用体系建设中发挥更重要的作用。
最后,应当学会与时俱进,将信用监管制度创新与科学技术的发展相结合、与时代的要求相结合。在“大数据”时代,利用新的技术解决信用信息分散问题,建立统一信用大数据平台,为全社会低成本、公平、客观、透明的信用信息,为社会经济发展、信用体系建设作出贡献是应有之义。
四、中国信用监管制度的设计创新
近年来,党中央、国务院作出重要决策部署,以打造“信用中国”和营造良好发展环境为目标,以完善组织领导体系及制度体系建设、推进信用信息大数据平台建设、建立信用联合奖惩机制、推进“双公示”等工作为重点,突出抓好金融、税收、司法等重点领域诚信建设工作,取得了一定成效,但也暴露出一些问题,如信用监管的社会认知度不高、协作配合度不够、监管队伍素质难以适应大数据时代的工作需求等问题。要破解现存问题,就必须在信用监管制度的创新上转变思路,从运行机制、动力机制和约束机制上加以探索创新。
中国信用监管制度创新的战略定位
在“信息爆炸”的时代,“互联网+”的高速发展不仅给我们带来了巨大机遇,也导致个人、企业、政府等主体信用失范行为或事件越来越多,法律法规的缺位、契约精神的丧失加大了社会信用成本,破坏了社会互信氛围,阻碍了国际合作和交往。加快创新和完善信用监管制度是增强社会诚信、减少社会矛盾的有效手段。因此,我国必须在信息监管制度上创建由政府引导推动、社会共建共治共享的局面,构建全方位的信用监管体系,以实现经济社会运营环境和社会秩序全面改善的目标。
中国信用监管制度创新的主体思路
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图9
政务信用方面,以底线思维推进信用监管,加快法治政府、有限政府的建设,以底线思维推进政务信用监管是改变政府角色的“错位”和“越位”的必然要求;商务信用方面,以契约精神重塑信用监管,主动考虑众多社会同伴的共同合理预期,避免违约情况的出现,实现各方的共赢;社会信用方面,以共治理念筑牢信用监管,转变监管方式,不断加强社会共治,推动部门之间联动,建立社会诚信服务与共享体系。司法公信力方面,以公正透明加强信用监管,不断完善司法体制,大力改革司法机关的人、财、物相关管理体制。
中国信用监管制度核心机制的探索创新
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图10
1.探索建立信用监管的闭环运行机制
所谓闭环运行机制,即要在制度设计、流程梳理上形成链条式运作,每个链条做到责权统一,彼此制衡,这样才能确保信用信息畅通,最大限度地避免漏洞。要确保信用监管良性运行,实现精准监管,就必须在信用评估、信用认定、信用修复三个链条上优化流程,形成可跟踪的、合理规范的闭环运行机制。
2.探索建立信用监管的多元动力机制
企业信用监管需要内在动力和外在动力相结合。内在动力上,投资者、经营者和员工是企业开展信用监管的重要主体,他们的认知和态度对企业的长远发展有重大影响。外在动力上,政府、社会公众、监管机构及相关利益群体要对守信企业进行联合激励。政府依靠自身优势给予守信企业更多优惠政策,例如财政补贴、减费减税、竞标优先等。
3.探索建立信用监管的三重约束机制
约束机制是信用监管不可或缺的重要机制,应从三个方面加强约束,提高信用监管有效性。一是加强联合惩戒,要对失信企业及其法人、股东或合伙人和负有直接责任的人员等实施市场或行业禁入、限制等措施;二是加强行业性约束,要赋予行业协会和商会对失信会员作出警告、通报批评等惩戒性措施的权利;三是加强社会性约束,要建立完善失信举报制度,鼓励公众通过多种渠道举报企业严重失信行为。要完善相关法律制度,支持有关社会组织依法对群体性侵权行为提出公益诉讼。
中国信用监管制度创新的宏观社会环境营造
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图11
1.深入贯彻落实依法治国,完善信用监管法律体系
有法可依是依法治国的前提,完善信用监管法律体系建设,必须要深入贯彻落实依法治国方略,加快推动信用法、公共信用信息管理条例、统一社会信用代码条例等法律法规的研究起草工作;建立企业信息公示制度,全面推行“双随机、一公开”监管;加快建成“全国一张网”,推动信息共享与协同监管,进一步推进诚信建设制度化。
2.适应经济新常态,促进信用监管手段现代化
失信现象高发频发,对经济社会的持续健康发展造成严重影响。随着中国特色社会主义进入新时代,中国经济发展进入新常态,现代社会应该是一个建立在法治基础上的、以制度化诚信体系为保障的信用社会,其健康发展离不开良好的信用环境。生产力改变生产关系,科技技术的进步会带来新的社会变革,应借助科技化手段,加快推进信用信息化建设。
3.大力倡导社会主义核心价值观,提高社会契约意识和公民诚信意识
培育诚信价值观,应不断增强公民的价值判断力和道德责任感,将抽象的核心价值观念转化成为各种具体的道德行为,使公民正确辨别真善美、假恶丑,把握住人生的正确方向,使社会主义核心价值观常态化落实。
4.大力发展公民诚信教育事业,弘扬中华民族诚信文化
强化公民诚信理念,加强精神层面建设,信用监管创新才能事半功倍。在诚信文化建设方面,要以全面推进我国社会信用体系建设为契机,大力弘扬诚信文化,铸造诚信精神,做到时时处处守信用、重承诺、践约定。要发挥诚信榜样的示范带头作用,做到事事坦诚相见,处处以诚相待。做好信用文化传播工作,广泛普及信用文化知识,培育诚信价值理念,让诚信价值观浸润人心,成为全社会的行为自觉。
我国信用监管制度创新的中观监管体系构建
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图12
1.打造信用信息共享机制,提高征信效率与数据质量
要提高征信的效率和数据质量,必须打破信用信息“壁垒”,而打破“壁垒”需要从三方面入手。一是建立信用信息共享平台,并依托此平台,逐渐实现打通各部门和有关信用服务机构的信用信息系统,切实解决信用信息的不对称和“信息孤岛”问题。二是建立全国统一的信用信息公开网络平台,进一步加大政府数据的开放共享,打破数据壁垒,实现全国各个地区、各个部门统一、联网、共享。三是利用平台惩戒失信行为,通过信息共享平台,第一时间将失信者的信息上传到平台上,由法院、新闻媒体、银行金融机构等联合进行惩戒,在融资授信、行业准入等多方面加以限制,最大限度压缩“老赖”生存空间。
2.构建信用监管运行机制的反馈平台,为信用监管对象提供反馈渠道
信用信息异议处理和信用修复是化解存量失信行为的重要手段。信用主体是法律授予公民享有的不容侵犯的基本权益。在社会信用体系的范畴来讲,信用主体依法享有信用权,包括知情权、异议权、重建信用记录权、司法救济权等。应畅通监管对象的反馈渠道,在防止“冤假错案”的同时,又可以让各主体以法律为武器,维护自身信用权益,实现监管主体与监管对象之间的良性互动。
3.加强信用服务市场建设,促进政府及相关部门从监管职能向监管与服务职能转化
引入信用服务机构,就是“让专业的人做专业的事”,这是加强信用服务市场建设的第一步,引入信用服务机构,既可以规范信用服务市场服务,又可以帮助政府及相关部门职能的转化。大力发展信用服务机构和信用服务市场,这要求从实际出发,着眼于社会信用体系建设的总体目标和发展要求,透过多渠道、多方式来推动信用服务机构发挥积极影响。
4.推进守信联合激励与失信联合惩戒机制建设,促进信用监管制度体系的协调发展
深入实施企业信用联合奖惩。推进诚信褒扬机制建设,明确实施主体及守信激励和失信惩戒的范围与尺度,健全公民和组织守法信用记录,对于守信行为和良好信用者进行奖励。对失信行为进行联合惩戒机制,加大违规成本,使失信者在一定期限内付出相应的代价,加大执法力度,不让任何一个失信者逍遥法外。通过充分发挥职能作用,分解细化各部门责任分工,推动跨地区、跨领域协同监管,尽快建立“一处失信,处处受限”的信用监督、警示和惩戒一体化的工作机制。
中国信用监管制度创新的微观监管主体落实
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图13
1.构建信用监管的再监督机制,完善对政府及相关部门管理人员的考核监督体系
建立健全信用监督的“再监督”组织体系,提高“再监督”机制的独立性和权威性。采取定期和不定期、重点抽查、专项检查等方式开展监督检查,对发现信用监督不实、弄虚作假的部门和人员坚持“一案双查”,严肃追究相关责任。同时,进一步加强对政府及其相关部门管理人员的考核监督,将“社会信用体系建设”纳入各级政府的绩效考核范围,建立政府及相关部门管理人员的信用档案,将信用监督绩效作为干部考核、聘任和奖惩的重要依据,确保监督主体过得了“诚信关”。
2.加强商业信用网格化管理,落实对重点企业、重点行业的信用建设与监管
加强重点领域信用建设与监管。突出抓好生产、流通、金融、税务、司法等重点领域诚信建设工作,对涉政府机构未结案件、涉金融领域失信问题、拖欠农民工工资问题和招商引资违约失信问题等开展专项整治,并制定整改计划。在与百姓的日常生活紧密相关的重点行业,如交通、教育、医疗等,相关的主管部门和行业协会共同制定诚信公约。充分发挥政府监管与行业自律联合发力。
3.提升公民诚信道德素养,提高公众的信用监管意识和参与度
公众的信用监管意识和参与度是影响信用监管推行落地的关键因素,可从三方面进行提高。一是创新发展公民道德理论和方法。在大力弘扬中华精神和借鉴国外经验的基础上,探索道德建设的新路径、新举措。二是强化公民自身的自我教育。提升公民的道德自律能力,不断唤起自我的良知和诚信,使尊法、守法成为全体人民共同追求和自觉行动,并辅之以法律制度来规范公民的道德实践。三是注重社会道德的教化作用。发挥公众人物的示范引领作用和党员干部的先锋模范作用,重视网络道德教化,注重提升网络环境的道德教育教化氛围,在全社会各领域营造以守信为荣、以失信为耻的良好风尚。